Enviado nesta segunda-feira (31) ao Congresso Nacional, o projeto da Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2027 reservou R$ 44,8 bilhões para emendas parlamentares individuais e de bancada.
O valor representa um aumento de R$ 4 bilhões em relação aos R$ 40,8 bilhões previstos inicialmente para as emendas no Orçamento de 2026. O montante, porém, ainda pode crescer durante a tramitação da proposta no Legislativo, principalmente com a inclusão de emendas de comissão.
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As emendas parlamentares são recursos do Orçamento cuja aplicação pode ser indicada por deputados e senadores, geralmente para obras, investimentos e projetos nos estados e municípios de suas bases políticas. A liberação dos recursos também se tornou um dos principais instrumentos de negociação entre o Executivo e o Congresso.
Valor pode crescer
O PLOA apresentado pelo governo contempla apenas as emendas individuais e de bancada, com execução obrigatória. As emendas de comissão, que não são impositivas, não estão incluídas no valor de R$ 44,8 bilhões reservado pelo Executivo.
Durante a tramitação do Orçamento, os congressistas podem destinar recursos para as emendas de comissão por meio de cortes em outras despesas previstas pelo governo, como gastos de custeio e investimentos em obras públicas.
Há, contudo, um limite de R$ 12,9 bilhões para as emendas de comissão em 2027. A regra foi estabelecida por uma lei complementar que formalizou um acordo entre Congresso, governo e Supremo Tribunal Federal (STF) em meio às discussões sobre transparência e rastreabilidade das emendas.
Nos últimos anos, o valor aprovado pelo Congresso tem superado a previsão original do Executivo. As emendas chegaram a R$ 53 bilhões no Orçamento de 2025 e a R$ 61 bilhões em 2026.
Na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2026, deputados e senadores cortaram recursos destinados a áreas como Previdência, Pé-de-Meia e Auxílio Gás para ampliar o espaço das emendas. Lula vetou R$ 400 milhões indicados pelos congressistas e remanejou outros R$ 7 bilhões, reduzindo o montante aos atuais R$ 49,9 bilhões.
Tipos de emendas
As emendas parlamentares são divididas em três categorias principais:
- Individuais: indicadas individualmente pelos 594 deputados e senadores, com execução obrigatória pelo governo.
- De bancada: definidas conjuntamente pelos parlamentares de um mesmo estado, também com execução obrigatória.
- De comissão: definidas por integrantes das comissões permanentes do Congresso e sem execução obrigatória.
A Constituição determina que as emendas individuais tenham uma reserva equivalente a 2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior ao envio do PLOA. Desse percentual, 1,55 ponto percentual corresponde aos deputados e 0,45 ponto percentual aos senadores.
Para as emendas de bancada, a reserva pode chegar a 1% da RCL realizada no ano anterior. O acordo firmado entre os Poderes estabeleceu ainda que, a partir de 2026, esse valor será atualizado pelas regras do arcabouço fiscal, considerando a inflação e ganho real de até 2,5%.
As emendas de comissão tiveram um valor inicial de R$ 11,5 bilhões fixado em 2025, com atualização anual pela inflação.
Impacto nas despesas
O aumento das emendas reduz o espaço disponível para despesas discricionárias do governo, que são os gastos sobre os quais o Executivo tem maior liberdade para decidir.
Entre as áreas que podem disputar esse espaço estão bolsas do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), investimentos em infraestrutura, Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), emissão de passaportes, Farmácia Popular, bolsas para atletas e ações de fiscalização ambiental e trabalhista.
Nos últimos anos, o governo também passou a liberar volumes expressivos de emendas em períodos de maior pressão política no Congresso.
De janeiro a junho de 2026, o Executivo pagou R$ 32,5 bilhões em emendas, valor 30% superior ao liberado no mesmo período de 2022, até então o recorde anterior.
O ritmo de liberação foi influenciado por uma decisão inédita do Congresso de estabelecer um calendário para o pagamento das emendas. A regra obrigou o governo a empenhar, ainda no primeiro semestre, 65% dos valores previstos.
O empenho é a etapa em que o governo reserva oficialmente o recurso para um gasto que será realizado posteriormente.
Disputa entre Poderes
A definição e a execução das emendas também estão no centro de uma disputa entre Congresso, governo e STF. O tema é alvo de uma ação sob relatoria do ministro Flávio Dino, que chegou a suspender pagamentos de emendas em 2024.
Na semana passada, Dino determinou a nulidade de emendas cuja indicação tenha sofrido interferência de presidentes de partidos ou de pessoas sem mandato parlamentar.
A decisão ocorreu em meio a suspeitas de que o presidente do PL, Valdemar Costa Neto, e o ex-deputado Eduardo Cunha (Republicanos) teriam atuado para direcionar pagamentos. Os dois tiveram bens bloqueados em julho por determinação do ministro em outra decisão.
A crise em torno do mecanismo remonta ao governo do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL). Em 2022, o STF considerou inconstitucionais as chamadas emendas de relator, que ficaram conhecidas como “orçamento secreto” por permitirem a destinação de recursos sem a identificação pública dos parlamentares responsáveis pelas indicações.
Emendas Pix
Após o fim das emendas de relator, ganharam espaço as chamadas “emendas Pix”, que fazem parte das emendas individuais.
O modelo foi mantido, mas passou a estar submetido a exigências de transparência e rastreabilidade definidas pelo STF. Também permanece o caráter impositivo, ou seja, o governo tem obrigação de executar os recursos dentro das regras estabelecidas.
As indicações precisam identificar previamente a finalidade dos recursos, com prioridade para obras inacabadas, além de prever prestação de contas ao Tribunal de Contas da União (TCU).
Com a proposta de R$ 44,8 bilhões apresentada pelo Executivo, o debate sobre o tamanho das emendas volta agora ao Congresso. O valor final do Orçamento de 2027 dependerá da negociação entre deputados, senadores e governo durante a análise e votação do projeto.
